当前位置: 2018-04-19 来源:中国有色金属报 作者: 

  4月10日,中华人民共和国自然资源部正式挂牌,标志着我国在践行“绿水青山就是金山银山”的理念和统筹山水林田湖草矿等自然资源系统治理和监管方面迈出了里程碑式的一步。

  在新的监管体制下,在自然资源合理开发利用与保护方面,存在哪些迫切需要解决的核心关键问题和主要矛盾,从律师的角度能够提供怎样的支持和服务,是每一位自然资源领域专业律师需要认真思考和解决的课题。

  开发利用与保护是一对不可调和的矛盾吗?

  过去,在很多人的意识中,资源的开发利用,特别是矿产资源的开发利用就意味着消耗和破坏,而资源保护则意味着禁止资源的开发利用。按照这样的逻辑,仿佛自然资源的开发利用与自然资源的保护是截然对立的行为,二者间存在不可调和的矛盾。

  《经济学解说》(经济科学出版社,2000)将“资源”定义为“生产过程中所使用的投入”,这一定义很好地反映了“资源”一词的经济学内涵,资源从本质上讲就是生产要素的代名词。通俗地讲,能够被人类开发利用,具有使用价值的物品才能被称之为资源。大自然中的山脉、水体、森林、草原、矿物等,因其能够被人类开发利用,给人类社会的发展提供源源不断的生产和生活要素而被定义为自然资源。一座山、一汪水、一片林、一方草、一个矿,如果不能被人类所用,就不能称其为自然资源,不具备我们探讨和研究的价值。

  既然自然资源就是要为我所用的,对自然资源进行保护的终极目的还是在于更有效、更合理地开发利用。两者间不但不存在矛盾,还是目标与手段的关系。笔者以为,厘清自然资源开发利用与自然资源保护的关系,是我们解决现实中存在的各种自然资源相关矛盾和问题的根本前提和基础。

  何为自然资源的合理开发利用?

  合理是一个既主观又抽象的概念,不同的人站在不同的立场上,对同一事物的合理性会作出截然不同的判断。以矿产资源开发利用为例,对于矿主来讲,经济效益最高的开发利用方式,就是最合理的。对于矿权所在地的矿政管理部门来讲,在核定的矿权范围内,不越界开采,不造成资源浪费和生态环境破坏,不发生安全生产事故,就是合理的。对于过去的国土资源部而言,在矿产资源合理开发利用的考量方面,既要考虑矿产资源的经济效益,还要考虑社会效益和生态环境效益,既要考虑当下矿产资源的开发利用价值,还要考虑子孙后代的可持续发展。但现实中,一个矿床的开发,往往会对与其相依相随的山体、林木、草场、河流、湖泊、海洋等其他自然资源的利用造成影响。对于新成立的自然资源部来说,在考虑一个矿床的合理开发利用时,站位会更高,考量的因素会更全面、更系统,既要考虑矿产资源开发本身的合理性,还要考虑矿床赋存地上和周边的山体、林木、草场、河流、湖泊、海洋等其他自然资源的综合利用效能。

  笔者以为,自然资源的合理开发利用应当从空间和时间两个维度系统分析,寻求最佳方案。首先,从空间维度上,做到一定的空间范围内,达到所有自然资源的综合开发利用的效益最佳,就是合理的。目前,许多地方采取“一刀切”的办法,将自然保护区内所有的矿山都关闭,所有的采矿权和探矿权都撤销。这种做法是否值得商榷?这样的做法是否会给本来已经日益严峻的矿产资源供需形势雪上加霜,威胁到国家矿产资源安全?我国有不少“点上开发,面上保护”边开发矿产资源,边进行生态修复的成功案例,这些成功的经验是否值得学习和推广?其次,从时间维度上,做到当代人利益和后代人利益兼顾,不涸泽而渔,就是合理的。从时间序列上做好安排,尽量做到既能满足当代人的现实需求,又不损害后代人生存发展对自然资源的需要。

  怎样实现对自然资源的保护?

  人类对不同自然资源的利用方式、自然资源本身的可再生能力,以及资源的稀缺程度等因素决定了对不同类别的自然资源保护的要求和方式不同。此外,至关重要的一点,在自然资源的开发利用方面,往往不能脱离主权的概念,一定是站在一个主权国家的立场上,从保障一个主权国家自然资源可持续利用的角度来考虑自然资源的保护。

  仍然以矿产资源为例,探讨自然资源的保护。人类对矿产资源的利用由来已久,无论是能源矿产还是金属矿产、非金属矿产,都具有三个主要特点,即在地壳中分布不均匀性、相对稀缺性和相对于人类历史而言的不可再生性。而其中仅少数矿产资源,如铁、铜、铝,可以被循环利用,多数矿产只能被一次性利用,利用意味着消耗和存量的减少。世界上几乎没有一个国家能够在矿产资源的开发利用上实现自给自足。矿产资源的保护,对于矿产资源的可持续开发利用具有非常重要的意义。对矿产资源的保护,可以通过限制某些矿种在一定区域和时间范围内的开发、矿产地储备、矿产品储备,提高资源的二次利用率等多种手段实现。

  其他自然资源的保护,遵循同样的法则,以资源的可持续开发利用为导向,结合资源本身的特点,确定适当的保护措施。切记,保护不等同于不用。比如,有些林地和草场,只要不是在生态条件极其恶劣的地方或者是特别稀缺的树种,不存在用完即不可再生或不可修复的情况,便可以一边开发利用,一边种植修复的方式实现自然资源的保护。

  此外,在一些自然保护区中,赋存着价值极高的贵金属或有色金属,而对于这些金属资源的开发利用,仅需要“破坏”相当有限的区域内的树木,且等资源开发完毕后,还可以进行修复。这种情况下,不宜以保护自然资源之名,放弃这些高价值的矿产资源的开发利用。

  自然资源专业服务领域律师可有何作为?

  伴随着自然资源部的组建,自然资源领域的法律服务机会将大幅增加。无论从政府监管的方面,还是从相关自然资源开发企业方面,都将面临许多新的法律问题,需要专业律师协助解决。

  从政府法律服务角度,至少存在以下几个方面的需求:(1)立法层面,国家需要一部统领自然资源管理的根本大法-《自然资源法》,以及以此法为依据,制定出台相关的下位法、规章、地方性法规等。具有丰富实战经验的专业律师,可以在国家立法层面,出谋划策,帮助政府和立法机构做好立法研究工作;(2)法规实施方面,律师可以协助有关政府管理部门,进行相关法规的法律培训、法律咨询,以及在实施过程中发生的行政案件的代理诉讼;(3)自然资源确权方面,律师可以提供相关法律尽职调查,发表第三方意见;(4)自然资源开发利用与保护规划方面,律师可以从合规性角度,给予专业的法律意见;(5)自然资源开发利用监管核查方面,律师可以协助执法部门,进行合规性审查。

  从企业法律服务角度,也存在很多新的需求,比如自然资源开发利用相关的法律咨询、侵权诉讼代理、自然资源开发权被依法注销、灭失涉及的赔偿代理、企业并购重组、破产清算等等。


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